小微企业执破衔接制度的实际问题与优化路径

小微企业不是孤立的“经济单元”，而是与国家经济社会发展同频共振的“命运共同体”。近年来，小微企业因经营不善面临破产的案件增多，同时很多应当移送破产的案件长期沉积在执行程序，亟须在执破衔接制度框架内为其创设优化路径，让其走出“积案—清理—再积案—再清理”的恶性循环，实现良性出清的最终目标。
一、小微企业执破衔接制度的实际问题
　　1.执破衔接模式单一。单一申请启动模式下，破产申请之于债务人或债权人等利害关系人而言仅是一种权利而非义务。法院仅具征询与建议权，因债权人启动意愿不足和债务人启动动力缺失的问题，导致大量“应破未破”案件长期滞留在执行程序，难以实现终本清仓的工作目标。
　　小微企业的债权人以个人和微型经济实体为主，对于执行程序的选择偏好源于低廉的执行费用和高效的办理流程。在执行程序中，债权人仅需承担执行费用，大量的执行成本由执行法院承担，且案件一般在六个月内可执结，与破产程序费时费力的特点迥然不同，因此无论清偿顺位先后，债权人都更倾向于通过执行程序实现债权。而且，注重企业声誉、经营管理权的债务人通常“谈破色变”。一方面，小微企业普遍缺乏破产法律意识，且无力承担高昂的破产费用，通常不愿主动申请进入破产程序。另一方面，部分小微企业经营者为掩藏其在经营期间的瑕疵行为，如抽逃出资、不当关联交易等，极力避免企业进入破产程序，更倾向于通过执行程序承诺还款。
　　2.执行部门缺少激励机制。从“决定不能”的视角来看，案件能否实现从执行程序向破产程序的转化，审查决定权在破产部门而非执行局。通常执行局在作出移送决定之前，需制作被执行人已分配财产清单，查明被执行人的财产状况、债务清单等，作出移送决定之后需书面通知全部已知法院，中止对被执行人的执行程序。部分执行法官前期准备大量材料，但在破产受理环节受阻，案件被退回后陷入“移不出、立不了、破不掉”的困境，影响工作积极性。
　　从“动态博弈”的视角来看，当前质效指标考核体系未将执破衔接的成效纳入考评体系。现行执行条线质效考核共涉及37项指标，重在考核首次执行案件的执行完毕率、执行到位率、终本率等指标。从审判部门考核体系来看，对于破产案件审理考核指标为“破产案件审理周期”，与执破衔接工作开展成效考评无涉。在缺少相应制度激励机制的情境下，身陷案多人少困境的执行法官选择直接裁定终本往往成为了最简单且不会出错的处理方法。
　　3.法律制度供给不足。随着企业拯救理念的兴起，破产制度的功能逐步由单纯的市场出清向出清与拯救并重的方向转变。但现有法律体系没有明确执行案件移送破产审查的衔接程序，部分法院认为执行案件只能移送破产清算，不能适用重整或者和解程序。实践中的普遍做法是执行局将具有重整价值或者具备和解条件的案件移送破产清算审查，破产法院先启动破产清算程序，再转换为破产重整或者和解程序。此种做法不仅延宕了司法程序，也浪费了有限的司法资源。而且，现有破产程序的规定繁琐且耗时周期较长，企业破产法（修订草案）中增设了“小微企业破产特别程序”专章，但相关规定较为笼统，缺乏细化规范。对于小微企业而言，重整方案提出、债权申报、表决方案等程序复杂，耗时往往超过规定时间。破产程序的高度复杂性和所需的高昂成本让本已陷入债务危机的企业雪上加霜，一旦错过挽救的时机，企业将贻误最佳重整时机。
二、小微企业执破衔接制度的理念澄清　　执破衔接作为系统性救治与出清的市场治理新范式，不能等同于传统执转破机制在两种程序衔接方面的简单优化，而是自内向外的制度重塑。小微企业执破衔接制度的理念澄清，需要围绕高效救治、系统治理和降本增效的制度运行新范式展开。
　　1.理念重塑：从“公平清偿”到“高效救治”。小微企业关乎经济活力与社会稳定，唯有以“快”字当头，及时出清“僵尸企业”或挽救优质小微企业，才能最大限度保全企业价值。针对小微企业债权债务关系相对清晰、资产规模小、债权人人数较少的特点，设立简易程序或快速重整机制，如压缩债权申报、资产处置等环节时限等。对于仍有市场前景和营运价值的小微企业，探索通过参与分配程序实现债权债务的快速化解，节省解纷成本。对于企业规模很小、债权债务关系简单、管理人费用保障不足的案件，可以由债务人自行管理，通过简易破产程序实现“快审快结”。
　　2.功能重置：从“个案结事”到“系统治理”。执破衔接不仅可实现个案事结的司法目的，而且具有整体债务概括清偿的系统性治理功能。第一，前期介入和救治“僵而不死”小微企业。通过在执行阶段建立企业运营情况的筛查机制，精准识别“病在腠理”且仍可挽救的企业。第二，资源整合与实现信息互联互通。执行程序中财产查控阶段获取的财产调查情况、资产评估信息、潜在投资人信息等，均可在执破衔接的框架下无缝对接到后续的破产重整程序。第三，化解风险和维护社会稳定。对于确无拯救价值、应予出清的僵尸企业，一揽子解决企业的整体债权债务纠纷，避免因执行程序的个别清偿而引发的衍生诉讼和社会不稳定因素。
　　3.制度重构：从“分域处置”到“降本增效”。小微企业执破衔接制度中打破了传统执转破的“程序接力”的机械划分，其制度旨趣在于实现两大程序的协同增效。其一，执破衔接追求执行领域的破产化思维，要求执行法官在个案执行过程中具备破产视野。对于仍有持续经营能力和重整价值的企业，采用“活封活扣”、资产置换、监督管理等柔性执行方式，维系其“造血”功能。其二，将破产程序的公平清偿和营运价值挽救前移到执行阶段。执行程序中通过线上网络查控系统，对债务人的经营状况、负债情况有深入了解，提高两大程序衔接的效率。
三、小微企业执破衔接制度的优化路径　　执破衔接将执行程序的个别清偿与破产程序的概括清偿功能全流程衔接，最大限度实现对小微企业的尽早、有效救治，其出清路径应围绕启动模式、激励机制、配套制度三个方面展开，推动小微企业债务的集中清理与公平受偿，矛盾纠纷高效率、低成本、终局性解决。
　　1.“三位一体”的启动模式。应建立“申请启动优先﹢参与分配补位﹢职权启动兜底”的“三位一体”启动模式。其一，申请启动优先的绝对顺位规则，源于对参与分配个别清偿和职权启动的制度规制。一方面，多个债权人同时申请破产和参与分配的情境下，避免保全在先的债权人利用在先顺位压榨保全在后债权人的利益，在被执行人的财产执行终结前，债权人均可提出破产申请。另一方面，为防止执行法官向当事人释明法律规定、征询意见过程中走过场，挤压当事人申请权的现象滋生，限缩职权启动的适用空间自无不可。
　　其二，参与分配补位的适用场景为多个债权人对执行财产申请参与分配，且均未提出破产申请。实践中存在的认识误区为参与分配不能适用于企业法人，这混淆广义参与分配和狭义参与分配的适用规则。结合重庆某工程公司与青海某置业公司等执行复议案，多个债权人对同一被执行人申请执行或者对执行财产申请参与分配的，执行法院应制作分配方案，并不区分被执行人是法人或者是公民、其他组织。若严格要求通过破产程序解决债务问题，一概否认参与分配制度的适用，将会导致债权人的利益无法得到及时保障，小微企业也会因债务危机而丧失再生机会。
　　其三，职权启动兜底需对企业是否具备破产利益进行判断，主要围绕被执行人企业有无进入破产的必要性。是否满足“必要性”条件以是否侵害社会公共利益为限：一是涉及债权人众多，不申请破产易引发群体性信访或者恶劣社会影响；二是涉及大量金融债务的企业；三是涉及社会管理的企业，如能源、交通、环保等企业；四是其他企业。
　　2.“双效合一”的考核指标。设定以终本案件库存量为分母、移送破产审查案件数为分子的破产移送率，可有效打破执破衔接和终本清仓两项工作的传统线性关系，驱动“两个出清”实现真正意义上的协同增效。
　　首先，以终本案件库存量为考核分母。鉴于现有执行数据平台无法统计符合破产条件的案件数据，通过手动筛查的方式耗时耗力，故不建议以待移送破产案件为分母。若以结案量为分母，也无法客观反映“终本清仓”的成效，且结案量与破产案件移送关联性不大，只能反映移送案件的占比。因此，应当以终本案件存量为分母，为实现终本清仓与执破衔接两个出清提供考核依据。具体而言，对于通过破产程序实现清算、重整和和解的案件，可在终本案件库中通过“标实结”的方式退出终本库，分母基数的弹性变动，不仅有利于考核破产案件移送率，也有利于反映终本清仓的工作成效。
　　其次，结合终本案件存量赋予分子不同分值。在现有体系下，终本案件量小的法院各项指标通常排名前列，以破产案件移送率为例，若以执行法院终本案件存量为分母，则无法客观衡量不同法院的工作量。有鉴于此，对于同一地区但案件量不同的法院的破产案件移送数据，应当赋予不同的分值，实现科学合理的考核目标。
　　3.简易破产的制度设计。畅通市场主体退出渠道，是营造法治化、市场化营商环境的核心环节。健全执破衔接的制度设计，对于畅通小微企业退出机制的重要性自不待言。
　　一是明确执行案件可直接移送破产重整、和解程序，开辟拯救“僵而不死”企业新通道。这一举措不仅为有前景的困境企业提供了便捷通道，将破产制度的重心从事后清算向事前拯救前移，也鼓励债权人与债务人更积极地寻求合作共赢的解决方案，对于维护经济生态的健康与稳定具有深远意义。有鉴于此，若能在执行阶段早期识别并直接导入重整或和解程序，将极大提升企业再生几率，故应明确对于在执行程序中发现的、具有挽救价值的被执行人企业，执行法院可以不经清算申请，直接将其移送进入破产重整或破产和解程序。
　　二是建立简易破产程序。一是建立简易破产重整程序，赋予小微企业重整计划优先制定权、建立债务人自行管理模式和缩短重整周期等，如将重整计划提交时间缩短到90天，并赋予破产法院根据债权申报情况灵活调整时间节点的权利，探索适用“默示同意”规则，有效解决债权人消极参与对破产程序的阻碍。二是建立简易破产和解程序。探索建立由政府、行业协会、调解组织成立的调解委员会，整合各方资源和智慧，最大限度保护债权人和小微企业的利益。适当限制担保权的行使，避免担保权人过早行使担保权导致小微企业丧失自救的机会。三是健全破产保障基金配套机制，通过府院联动工作机制，将部分政府财政资金、管理人报酬等资金纳入企业破产工作经费，用以保障小微企业财产不足以支付破产费用的案件。
　　【本文系国家社科基金项目“商业银行法修改的重点问题研究”（项目号：20XFX017）的阶段性研究成果】
　　（作者单位：西南政法大学经济法学院）